中信證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家諸建芳日前接受中國(guó)證券報(bào)記者專(zhuān)訪時(shí)表示，當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)債使用過(guò)程中面臨的問(wèn)題是優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目偏少，后續(xù)可能會(huì)調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)債的使用范圍和使用方式，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債資金的使用管理將更加嚴(yán)格規(guī)范。預(yù)計(jì)2022年能源、生態(tài)環(huán)保和保障性安居工程三個(gè)領(lǐng)域的財(cái)政資金支持較今年將有所增加。同時(shí)，不排除在明年“兩會(huì)”前，專(zhuān)項(xiàng)債還有第二批次的提前批新增額度將下達(dá)。

此次專(zhuān)項(xiàng)債超前投資是針對(duì)更大范圍的基礎(chǔ)設(shè)施，預(yù)計(jì)隨著“十四五”的重大項(xiàng)目落地開(kāi)展，對(duì)新舊基建均有顯著拉動(dòng)作用，托底經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

發(fā)行節(jié)奏后置

中國(guó)證券報(bào)：今年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行和使用總體進(jìn)度偏慢，有哪些原因？

諸建芳：今年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏相較于前兩年總體進(jìn)度偏慢，可以用“后置”來(lái)概括。前兩年新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行集中在上半年，而今年則集中在下半年。原因可能包括兩個(gè)方面：一是2020年專(zhuān)項(xiàng)債額度增加較多，達(dá)到3.75萬(wàn)億元，部分資金使用效率不高，因此從資金匹配項(xiàng)目、確保形成實(shí)物工作量的角度，2021年年初提前下達(dá)額度的必要性下降，更多專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行使用集中在了下半年。二是近些年來(lái)，能夠匹配專(zhuān)項(xiàng)債要求的優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目有所減少。也正是這一原因，使基建投資增速回升幅度相對(duì)有限。

中國(guó)證券報(bào)：在新增額度不低的背景下，專(zhuān)項(xiàng)債為何沒(méi)有托起基建？

諸建芳：近些年來(lái)，專(zhuān)項(xiàng)債新增額度不低，但基建的增長(zhǎng)并沒(méi)有顯著的提振，我認(rèn)為主要原因可能包括兩方面。

一方面是僅依靠財(cái)政資金對(duì)基建增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用比較有限。專(zhuān)項(xiàng)債從2015年開(kāi)始發(fā)行以來(lái)，早期更多的支持地方土儲(chǔ)和棚改項(xiàng)目，后續(xù)專(zhuān)項(xiàng)債使用范圍不斷調(diào)整，要求增加對(duì)基建的支持，但總體來(lái)看傳統(tǒng)基建項(xiàng)目占比有限，因此直接導(dǎo)致對(duì)基建拉動(dòng)的財(cái)政資金規(guī)模有限。以今年的專(zhuān)項(xiàng)債使用范圍來(lái)看，盡管泛基建(包括市政建設(shè)占比約28%、交通基礎(chǔ)設(shè)施占比約22%、棚改占比約14%、園區(qū)建設(shè)占比約10%)的項(xiàng)目占比已經(jīng)是一半以上，但市政建設(shè)和園區(qū)建設(shè)項(xiàng)目中對(duì)應(yīng)資金體現(xiàn)到對(duì)基建指標(biāo)的帶動(dòng)比較有限。

另一方面，盡管專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行范圍中對(duì)基建相關(guān)項(xiàng)目的支持力度在加大，但由于地方缺少優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，因此實(shí)際中會(huì)出現(xiàn)項(xiàng)目在運(yùn)行的過(guò)程中遇到問(wèn)題，導(dǎo)致專(zhuān)項(xiàng)債的資金已經(jīng)到位但無(wú)法投入使用，從而阻礙形成實(shí)物量和對(duì)基建增長(zhǎng)的帶動(dòng)。

后續(xù)可能調(diào)整使用范圍和方式

中國(guó)證券報(bào)：專(zhuān)項(xiàng)債券資金在使用過(guò)程中還存在哪些問(wèn)題？

諸建芳：當(dāng)下，專(zhuān)項(xiàng)債主要面臨優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目缺乏，因此產(chǎn)生發(fā)行進(jìn)度放緩，對(duì)基建增長(zhǎng)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)有限等問(wèn)題。綜合專(zhuān)項(xiàng)債的規(guī)范和改革歷史，我認(rèn)為后續(xù)可能會(huì)進(jìn)一步調(diào)整專(zhuān)項(xiàng)債的使用范圍和使用方式。

此外，此前有省份公布了《關(guān)于2020年度省級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，審計(jì)報(bào)告中也顯示專(zhuān)項(xiàng)債在使用中存在資金閑置以及投向不合規(guī)等問(wèn)題，甚至出現(xiàn)了發(fā)放工資、差旅費(fèi)及購(gòu)買(mǎi)理財(cái)?shù)取ｎA(yù)計(jì)后續(xù)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債資金的使用管理將更加嚴(yán)格規(guī)范。

中國(guó)證券報(bào)：在穩(wěn)增長(zhǎng)的背景下，明年新增專(zhuān)項(xiàng)債預(yù)計(jì)會(huì)有多少額度？能拉動(dòng)基建投資快速增長(zhǎng)嗎？

諸建芳：年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)2022年財(cái)政政策的表述是“保證支出強(qiáng)度”，這進(jìn)一步強(qiáng)化了積極財(cái)政政策的預(yù)期，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體量的不斷壯大，財(cái)政積極發(fā)力的規(guī)模也將伴隨增長(zhǎng)。但積極的財(cái)政政策不僅體現(xiàn)在新增專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模，也體現(xiàn)在形成的實(shí)物工作量上。今年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行后置，對(duì)應(yīng)有一部分資金可能將在明年初形成實(shí)物工作量。

因此，綜合考慮到今年剩余的新增專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模以及未形成實(shí)物工作量的規(guī)模，我認(rèn)為2022年新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模可能將擴(kuò)大至3.5萬(wàn)億元至4萬(wàn)億元左右，并且進(jìn)一步提升專(zhuān)項(xiàng)債使用效率，形成的實(shí)物工作量情況將好于今年。

中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議另一個(gè)重要表述是“適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資”，不同于上一次的語(yǔ)境僅是針對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)，此次的超前投資針對(duì)更大范圍的基礎(chǔ)設(shè)施，預(yù)計(jì)隨著“十四五”的重大項(xiàng)目落地開(kāi)展，對(duì)新舊基建均有顯著的拉動(dòng)作用，托底經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。適度超前的投資也要求財(cái)政加快支出進(jìn)度，符合會(huì)議對(duì)財(cái)政政策的要求。

明年發(fā)行節(jié)奏料前置

中國(guó)證券報(bào)：相比今年，明年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏會(huì)呈現(xiàn)哪些變化？

諸建芳：中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)于財(cái)政政策的表述是“保證支出強(qiáng)度加快支出進(jìn)度”，這也將進(jìn)一步落實(shí)到專(zhuān)項(xiàng)債上面。一方面，“保證支出強(qiáng)度”進(jìn)一步強(qiáng)化了積極財(cái)政政策的預(yù)期，總體財(cái)政將保持支出強(qiáng)度不減弱。另一方面，財(cái)政政策“加快支出進(jìn)度”，可能體現(xiàn)在明年專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行大概率要前置，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)還未恢復(fù)到潛在增長(zhǎng)水平的條件下，推動(dòng)專(zhuān)項(xiàng)債形成實(shí)物工作量宜早不宜遲。

日前，財(cái)政部已透露向各地提前下達(dá)2022年新增專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額1.46萬(wàn)億元，為今年新增額度的40%。同時(shí)也強(qiáng)調(diào)，這次提前下達(dá)在額度分配上沒(méi)有搞“一刀切”，而是充分考慮了各地項(xiàng)目資金的需求和施工條件。

我認(rèn)為，不排除在明年“兩會(huì)”前專(zhuān)項(xiàng)債還有第二批次的提前批新增額度會(huì)下達(dá)，第二批新增額度可能低于7300億元，控制總的提前批額度低于2.19萬(wàn)億元。專(zhuān)項(xiàng)債提前批的下達(dá)，有助于支持開(kāi)年經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行，也會(huì)促使明年專(zhuān)項(xiàng)債的發(fā)行節(jié)奏前置。

中國(guó)證券報(bào)：你認(rèn)為，明年專(zhuān)項(xiàng)債投向會(huì)更側(cè)重于哪些領(lǐng)域？

諸建芳：當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)債使用過(guò)程中面臨的問(wèn)題是優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目偏少，這主要與專(zhuān)項(xiàng)債使用的行業(yè)范圍有限制、地方政府項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足等因素有關(guān)，后續(xù)有可能對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債的使用范圍進(jìn)行適度調(diào)整，更好配合“十四五”規(guī)劃。

日前，財(cái)政部強(qiáng)調(diào)2022年的專(zhuān)項(xiàng)債將體現(xiàn)三大聚焦：經(jīng)濟(jì)補(bǔ)短板、政策重點(diǎn)方向以及“十四五”規(guī)劃的重點(diǎn)項(xiàng)目等。在重點(diǎn)方向中，交通基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)林水利、社會(huì)事業(yè)、冷鏈物流、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施以及國(guó)家重大戰(zhàn)略也是今年專(zhuān)項(xiàng)債的重點(diǎn)支持領(lǐng)域。除此之外，能源、生態(tài)環(huán)保和保障性安居工程在當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)債中的占比并不高。因此預(yù)計(jì)2022年以上三個(gè)領(lǐng)域的財(cái)政資金支持較今年將有所增加。同時(shí)，財(cái)政部也提到要優(yōu)先支持納入國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要的項(xiàng)目，以及納入國(guó)家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重點(diǎn)項(xiàng)目，積極發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債對(duì)重大規(guī)劃和戰(zhàn)略的支撐作用。

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